2019年，国务院在《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《方案》）中明确提出要“启动实施中国特色高水平高等职业学校和专业建设计划（以下简称‘双高计划’），建设一批引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平的高等职业学校和骨干专业（群）”。同年4月，教育部、财政部发布《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》，正式拉开了“双高计划”的序幕。历经“示范校”“骨干校”“优质校”等几个阶段的建设，我国现代职业教育体系中的高等职业教育获得了长足发展，职业（技术）学院等高等职业教育的代表机构从追求规模扩张逐渐走向了更深层次的内涵提升，在衡量院校发展的专业布局、师资队伍、课程体系、教学改革等若干指标上取得了众所瞩目的成就。作为新时期我国现代职业教育的新理念、新方向、新载体，“双高计划”的意义与目的是什么？作为一项政府供给的制度，它与以前的制度安排之间的关系与区别又如何？从制度变迁的视角，我们可以管窥“双高计划”背后的深层次动机，及其实施过程中可能遇到的挑战。
一、中国特色职业教育“双高计划”产生的背景
追求现行制度外的潜在收益是制度变迁的动因。中国特色高水平高职院校建设计划的公布，本质上是政府作为制度供给的主体，改革乃至重塑高等职业教育发展的制度环境。而改革和重塑的动力来源于政府追求现行制度外的“潜在收益”，它体现了政府对未来一段时间我国高等职业教育发展的基本定位和功能期待。那么政府究竟追求现有制度外的哪些“潜在收益”？分析这一问题，有利于我们深入了解中国特色高水平职业院校建设的背景。
（一）高质量实体经济发展急需高端技术技能人才
产业转型带来的对高端技术技能人才的大量需求，与高职院校专业布局及其人才培养现状间存在矛盾。不少高职院校的骨干专业布局存在同质化现象，且高职院校人才培养的“高端性”和“先进性”并未得到有效彰显，尤其是在高端技能人才的培养领域长期缺位。目前我国就业市场仍然存在结构性失业的问题，“高技能工人始终短缺，求人倍率大于2”。这种人才供给的结构性矛盾，与我国高职院校十多年内涵式发展的成果相比显得格格不入。高职院校需要将重心由以量为主的内涵式发展，转向以质取胜的创新性发展，通过对产业人才的科学研究，以及对课程、教学等“软件”领域的高质量开发与设计，着力培养一批产业急需、技艺高超的高素质技术技能人才，通过打造技术技能人才培养高地，助推我国实体产业的转型发展。
（二）教育国际化的推进急需优质高职院校引领示范
经过十多年的发展，我国高职院校在软硬件建设，尤其是师资、课程、教学等领域取得了丰硕成果。这些成果既吸纳了国际发达国家职业教育的优秀经验，也体现了中国产业发展与社会变迁中的特色优势。如今，内部生源数量的压力与发展过程的瓶颈，使得高职院校产生了向外拓展发展空间的内在需求。而十多年积累的丰富经验和成果也成为高职院校走出去的坚实保障。一方面，高职院校继续吸纳国际先进经验和做法，做到“为我所用”；另一方面，高职院校积极参与职业教育国际标准的制定，并将成果提升为具有国际影响力的标准进行输出，从而促进高职教育的国际化发展。
（三）社会充分就业急需高职院校拓宽服务对象范围
当前我国社会面临着低技能人群就业困难的现实问题。在人工智能与制造业融合的过程中，一些低技能岗位被逐渐淘汰，从而产生了大量待业人员。此外，农业现代化迫切需要一支庞大的新型职业农民队伍，从理念和操作层面整体优化农业产业的结构与生产过程，并大力发展新形态的服务型农业。解决这些群体就业创业的最佳途径是提升其人力资本，帮助其实现由低技能就业向中高技能就业的转变。高职院校作为培养高技能人才的主力军，自然需要主动承担起这份社会责任，促进社会各群体的充分就业。
二、中国特色职业教育“双高计划”的意义
我国高等职业教育的发展面临着内外部环境的变迁，存在着历史欠账和现实困境的双重挑战。“双高计划”的提出，对于解决这些问题具有重要的战略意义。
（一）挖掘高等职业教育发展潜力，实现高等教育“弯道超车”
“双高计划”明确提出要“集中力量建设一批引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平的高职学校和专业群”，“国际化”成为“双高计划”中的一条核心要素。我国高等教育国际化的历程并不长，学术类高校的国际排名与世界影响力仍需要一段时间的积淀和努力。相较于学术类高校而言，高等职业教育的“弯道超车”更具有现实性和可行性。首先，我国高等职业教育的发展环境与世界大多数发展中国家的发展环境相似，在技术技能人才的培养和使用上具有较为一致的诉求。这使得我国高等职业教育的对外输出具备了基础环境的支撑。“双高计划”也提出了“积极参与‘一带一路’建设和国际产能合作，培养国际化技术技能人才，促进中外人文交流”。其次，我国企业正在加速全球化发展布局，援外员工需求不断提升，因此“双高计划”提出“为中国产业走向全球产业中高端提供高素质技术技能人才支撑”，依托高等职业院校强化国际化技术技能人才输出，并通过试图“参与制订职业教育国际标准”，把握高等职业教育发展的全球话语权。最后，我国高职教育在各个领域产生了可借鉴和推广的成果，这些成果将支撑高等职业院校与国外同行开展交流与合作，提升我国高等职业教育的国际知名度和影响力。
（二）创新高职院校发展思路，构建产教融合高端平台
在经过国家示范、骨干高职院校建设后，我国高职院校进入了发展的“高原期”，亟待新的发展思路和动力。新时期我国高职院校内涵建设的关键抓手和突破口是“研究”，从“建设”到“研究”，是高职教育内涵发展范式的转变。为实现这一转变，“双高计划”提出要“促进创新成果与核心技术产业化，重点服务企业特别是中小微企业的技术研发和产品升级……建设兼具科技攻关、智库咨询、英才培养、创新创业功能，体现学校特色的产教融合平台，服务区域发展和产业转型升级”，在师资队伍建设上强调“要建设教师发展中心，提升教师教学和科研能力”，并将研究贯穿于社会服务之中，如“以应用技术解决生产生活中的实际问题”“加强新产品开发和技术成果的推广转化”“促进民族传统工艺、民间技艺传承创新”等。而实现这一“研究性”发展思路的主要方式是产教融合。“双高计划”也将产教融合作为指导建设的基本原则，在校企合作、平台建设、师资队伍建设等方面给予明确的政策导向和支持。
（三）描绘高等职业教育发展前景，促进职业教育类型化发展
在职业教育类型化发展的大方向下，高等职业教育若要实现特色发展，必须在前期内涵发展成果的基础上，结合国家需求与国际趋势，探索出以技能人才培养为核心、产学研一体、标准化引领的发展之路。这条路以何种形式呈现，产生何种结果，对于现阶段的决策者而言尚无定论，需要充分的探索、实践与总结。“双高计划”的制定将为高职院校的创新实践提供一个行动框架，其中“五大原则”规定了高等职业院校探索特色发展的工作机制和要求，“总体目标”描绘了高等职业教育未来的发展图景，尤其是注重形成“中国特色职业教育发展模式”。而十项改革任务则聚焦高等职业教育发展的若干核心领域，提出了一些解决高等职业院校发展顽疾的基本思路和具体举措，并且以目标导向的表述留给高职院校一定的探索空间。
三、中国特色高水平高职院校建设的挑战
作为一项由政府供给的制度，它的实施必然带有政府主导和行政命令的色彩。正是因为制度供给的“强制性”和“计划性”，使得“双高计划”的落实存在一定现实上的挑战。这种挑战既来源于这项制度本身的特点及其设计逻辑，也源于职业院校长期发展产生的“路径依赖”。
（一）避免“短期效应”，发挥建设计划的长期刺激作用
“短期效应”是项目式、计划式工程实施经常遇到的问题。由于项目或计划具有一定的目标导向和建设周期，在完成一个周期、满足相应建设指标后，项目或计划所发挥的导向、刺激作用会逐步下降。“示范校”建设过程中就存在中短期发展目标定位不清的状况，从而降低了项目潜在的刺激和导向作用。
“双高计划”与示范校和骨干校建设的一个重大不同是过程导向。尽管三者都带有一定的计划思维，但是在实施过程中，“双高计划”一定程度上淡化了固定结果的导向作用，而更加重视过程发展的质量。“示范校”采取的是目标导向的管理模式，即从2006年至2010年实施，按年度、分地区分批推进，稳步发展。在建设周期结束后对照相关标准进行验收。而双高计划则在“按周期、分阶段推进建设”的基础上，实行“动态管理、过程监测、有进有出、优胜劣汰”。可以看出，这种制度设计的初衷就在于避免“运动式建设”带来的短期刺激效应，造成“虎头蛇尾”的建设结果。但是制度的设计与实施往往存在一定的偏差。这种偏差可能来源于下级对制度理解的偏差，也可能源于既得利益团体为保护既得利益而对新制度的抵制。从这个角度来看，“双高计划”若要真正实现动态管理、优胜劣汰的管理机制，必须要扎实推进评价机制的创新设计与有效实施，并探索第三方评价组织的构建与运作机制。
（二）避免“马太效应”，促进高职院校百花齐放
项目式、计划式工程造成的另外一个可能的不利结果就是“马太效应”。这种效应是由这些计划的遴选机制所造成的。由于示范校、骨干校、优质校乃至“双高计划”对入选高校的硬件配套设施、师资队伍、就业创业等都划设了一定的门槛，且每一个计划的入选与上一个计划是否入选高度相关。这种遴选机制容易造成高职院校在基础设施建设和内涵发展上呈现出两极化特征。现阶段我国高等职业教育发展的重心不再是规模和基础能力建设，而是结合国家需求与国际视野，基于已有的发展成果进行人才培养、科学研究、社会服务和文化传承的特色化、创新探索。那么，“马太效应”自然会削弱学校特色创新探索的步伐，模糊“双高计划”创设的初衷和需要完成的使命。
实际上，“双高计划”设计的“有进有出、优胜劣汰”的管理机制在一定程度上降低了“马太效应”的影响。此外，在申报过程中，对于学校基础条件采取的“符合其中的若干条”的遴选方式也给更多职业院校以申报的空间。但是在建设过程中，如果在评价标准上仍然坚持绝对性而非相对性的评价指标，在经费使用上无法针对不同学校的基础情况给予灵活处理的空间，那么对先天条件欠佳的高职院校而言有失公平。需要强调的是，避免“马太效应”与“扶优扶强”的原则并不矛盾。“扶优扶强”的目的是打造高职院校未来发展的样板，发挥优质校的引领作用；而避免“马太效应”强调更多的资源不能仅仅投入在小部分的优质学校中，而要以优质校建设的成果为范例，鼓励更多的学校探索符合自身特色的建设模式与成果。这就需要在资源配置上做到“倾斜与均衡”相统一。
（三）避免“羊群效应”，走出职业院校特色发展之路
“羊群效应”也称“从众效应”，指的是组织内的大部分成员会根据少数出类拔萃的成员的行动而行动。这一效应在高职院校规模式发展与内涵建设初期时具有一定的效果，即它能更好地发挥部分高职院校的“示范性”作用，为更多的高职院校减少探索过程中产生的不必要成本。但是在“双高计划”中，尽管强调了“支持基础条件优良、改革成效突出、办学特色鲜明的高职学校和专业群率先发展，积累可复制、可借鉴的改革经验和模式”，但是如果在复制和借鉴的过程中形成“千篇一律”的建设模式，则很有可能无法体现“中国特色”的基本意涵，也无助于高职院校结合区域产业发展的格局探寻特色发展之路。
强调“率先发展”和“积累可复制、可借鉴的改革经验和模式”，对于中国各地复杂多元的发展环境而言是必要的。因为它能带动更多的高职院校实现“弯道赶超”，提升项目实施的辐射作用。但是“双高计划”在实施过程中应将重点置于“扎根中国大地”，尤其是区域内中高端产业发展的基本格局和未来需求。以专业群建设为例，专业间究竟应基于产业链、岗位群、产业复合型人才、专业类属的何种需求进行编组，在编组上究竟应基于立柱模式、扣环模式、车轮模式中的何种模式，都取决于这个地区产业发展的现有规模、发展特征、技术水平、企业特征、未来发展方向等多个因素。即使是同一个编组模式，也因为各个学校专业建设的内涵不同而有所差异，一些职业院校还会根据产业运行的特点创造出更多的专业群组建模式。所以特色高水平高职院校的建设既要发挥部分学校的引领作用，又要用好这些引领学校的优秀经验，以经验带动更广阔、多元的探索。
（四）避免“超限效应”，给予高职院校更多自主决策空间
所谓“超限效应”，原指刺激过多、过强或作用时间过久，从而引起心理极不耐烦或逆反的心理现象。在过程管理中，如果政府在制度供给的过程中忽视了制度间的匹配效应，行政指挥的色彩过于浓厚，可能会使得高职院校失去更多的自主决策空间，造成改革的内生动力被破坏。
“过程管理”管什么、怎么管，涉及教育行政部门与高职院校之间的权力博弈。从“双高计划”的实施目的来看，由于“双高计划”中的很多建设项目都带有探索性质，很难用十分明确的定量指标规制和评价高职院校的建设成果，所以“过程管理”最重要的功能是以前瞻性、创新性的视角审视高职院校阶段性建设成效，并根据绩效调整资金的分配和建设的单位。这也就决定了“过程管理”的方式并不是简单的绩效考核，而是要组织一支具有权威性的第三方考评组织或委员会，从高等职业教育战略发展的角度出发，对高职院校周期性的建设成果进行评价。这种考核方式能给高职院校建设过程带来更多创新空间，也倒逼高职院校从过去“量大”的建设思维转为“质优”的建设思维，体现建设成果中的创造性与前瞻性。